2.55

　　土地承載著生產資料和社會澎湖民宿保障的雙重功能，是農民安身立命之本。但隨著近年來城鎮化進程的加快，農村集體土地被大量徵用，大批農民失去了土地，再加上其他因素的綜合作用，導致不少失地農民面臨著“務農無地、上班無崗、創業無錢、保障無依”的生存困境，嚴重地影響了社會的和諧穩定。如何解決好失地農民問題已成為當前黨和政府面臨的緊迫難題和重大課題。借今年全市“大走訪”活動之機，衡陽市委講師團採取問卷調查、集體座談和逐戶走訪等形式，對衡南縣新塘埠村、白沙洲工業園、高新技術開發區等地的失地農民情況進行了較為全面的調查，併到衡陽市國土局、人社局和信訪局等各有關部門查閱相關數據。在此基礎上，著眼全國新型城鎮化建設發展大局，對解決失地農民難題的對策進行了初步探討，提出了一些新思路、新觀點、新措施，希望能為解決失地農民問題提供有益參考。
　　 二胎一、當前衡陽市失地農民的基本現狀及面臨的主要困難
　　
　　據調查，2006年至2012年，衡陽市共徵用耕地47550畝，多為郊區土地，人口密度大，人均耕地僅0.55畝，保守估算，僅2006年至2012年衡陽市失地農民超8萬，加上2006年以前的失地農民，衡陽市失地農民總數達10萬以上。調查發現，失地農民基本現狀主要表現為：“一個增加、兩個下降”。即：生活支出明顯增加。從調查統計結果看，農民失地後生活支出大大增加。失地前，農民的糧、油、蔬菜等主要生活物資基本自給自足，一個農民全年的基本生活費用約1700元，失地後達3300元以上，是失地前近2倍。家庭收入明顯下降。土地徵用後，農戶種養業收入急速下降，而以前在家種地的“主力軍”—老年農民由於年齡大和文化程度低等原因，只能賦閑在家或就近打零工，其收入根本不足以抵消種養業收入的下降，導致總收入明顯下降。據調ARMANI查，自1998年以來，全市收入明顯減少的失地農民約占總數的55%。對徵地前後收入比較，徵地後農戶經濟收入年平均下降幅度為19.8%，下降幅度大的高達41.3%。生活水平明顯下降。據調查，大多數失地農民，由於沒有穩定的經濟來源，平時不敢花錢，所有生活必需品都挑最便宜的買，生活水平明顯下降。很多失地農民動用有限的徵地拆遷補償費維持生活，也只能勉強支撐3至5年，時間一長，勢必坐吃山空，溫飽都將難以保證。綜合分析調查情況，當前衡陽市失地農民面臨的主要困難集中體現在以下三個方面：
　　（房屋貸款一）就業創業難
　　失地對農民而言就等於失業，就業創業是失地農民直面的最緊迫難題。據調查瞭解，衡陽市失地農民就業創業難主要體現為“兩低一高”。即：就業率過低。新塘埠村530名勞動年齡段內的失地農民，目前處於半失業和完全失業狀態的有321人，失業率超60%；白沙洲工業園有65%左右的失地農民沒有找到比較穩定工作。創業成功率低。部分失地農民想創業，但成功的很少。據調查，白沙洲工業園失地農民自主創當鋪業率只有10%左右，成功率不到5%。在調查中瞭解到，新塘埠村有幾個青年農民想搞苗圃園藝，由於缺乏資金、技術、信息等各種原因，困難重重，只好作罷；還有幾個青年農民得知家鄉搞開發，有大型工程項目在建，特從外地趕回，買來幾台運輸車，組建了運輸車隊，希望能從工地上找些活乾，但由於項目承包給大型建築公司，有專業的運輸車隊，他們只好解散車隊，各自找零活乾。二次失業比例高。現代企業需要有一定知識技能和紀律觀念強的工人，而多數農民與現代企業的管理制度和工作技能的要求格格不入，面臨第二次失業的高風險。據調查，白沙洲工業園曾招收過不少當地失地農民，後來80%左右的人都被辭退了。
　　（二）養老保障難
　　農民一旦失去了土地，養老保障就成了最大的後顧之憂。目前衡陽市失地農民養老保障難主要體現為“一高兩低”：即：繳費基數高。08年出台的《衡陽市城市規劃區範圍內被徵地農民就業培訓和社會保障工作實施意見》（以下簡稱《意見》）第四條規定，參加養老生活保障，按政府補貼50%，集體出資30%，個人出資20%，但從調查得知，由於多數農村集體沒有足夠的資金，集體出資部分實際上還是由農民自己負擔。2009年至2012年，個人一次性繳費達3.8萬元，而按2013年新標準，個人一次性繳費達5萬元。目前，每個農民獲得的徵地補償一般在1-1.5萬元之間，根本不足以支付養老生活保障費用。參保率過低。從人社局調查獲知，2008年之前，衡陽市被徵地農民基本沒有參保，2008年出台《意見》，對失地農民的養老保障實行兩種辦法：即建立養老生活保障制度和參加城鎮企業職工基本養老保險制度。截至2012年12月底，全市被徵地農民社會保障累計參保31322人，其中參加養老生活保障9827人，參加社會養老保險21495人，兩項之和僅占總數的30%，遠沒有達到全覆蓋。參保積極性低。失地農民受現實主義思想的影響，比較註重眼前既得利益，對社保政策尚存疑慮，對於幾十年以後能否領到養老金持懷疑態度，特別是一些中青年農民（20歲—45歲）認為養老問題離自己還很遙遠，看不到長遠利益，對參保關心程度低，積極性不高。
　　（三）居住安置難
　　居住安置事關失地農民重大切身利益，更是政府急需解決的難題。當前居住安置難主要體現在以下幾個方面。一是安置滯後。按照政策規定，應該是先安置後拆遷，據調查情況顯示，衡陽市安置房建設一般都要滯後3年左右，有的甚至長達7年左右。城區整體安置率僅50%，“兩園一區”安置率相對較好，達到60%。雲集鎮新塘埠村的林角、新市兩個組安置相對較快，2011年完成拆遷，拆遷前與政府簽訂合同，合同規定在2012年底政府負責把安置房的基礎設施建好，實現“四通一平”（通水、電、氣、路和平整地基），然後由農民籌資建房，但由於政府資金不夠，基礎設施建設滯後近一年，導致安置房建設也推遲近一年。各地由於安置滯後，而房屋造價逐年上漲，給農民造成很大的隱性損失。二是無錢建房。據調查，當前新塘埠村拆遷補償按房屋質量劃分兩個補償等級，不同等級房屋每平方米補償分別為390元、420元，拆遷補償戶均不到10萬元，即使加上徵用農地補償費，戶均也只有15萬元左右。而該村統一實行門面安置，每個人給25平方米建安置門面，每個門面60平方米，兩個人一個門面（一個門面還需要花錢買政府的10平方米地），一共建七層，上面建六層為住房，按每戶4人計算，戶均兩個門面建成需要34萬元，徵地補償費遠不夠農民建安置房支出。三是產權缺失。按現行政策規定，農民的安置房不符合商品房辦證條件，不能辦理國土使用證和房產證，或只能辦理房產證，導致失地農民的安置房成為小產權房或無產權，不能像商品房一樣有效進入交易環節，使得失地農民的安置房大為貶值。據從國土資源局調查獲知，失地農民安置房70%左右房屋為小產權房。
　　二、當前失地農民難題產生的主要原因
　　
　　（一）土地管理體制頂層設計不合理
　　失地農民難題產生的根源埋藏在最初的“頂層設計”中。一是土地市場高度壟斷，農民所得徵地補償過低。1986年6月公佈的《土地管理法》第43條規定，建設城鎮所需的農村建設用地必須先由國家征收然後才能使用。第47條則明確，征收農民土地補償的上限總和不得超過土地征收前三年平均年產值的30倍。這兩個條款確立了近30年中國城鎮化的游戲規則：地從農民那裡徵，錢從賣地中來；土地一級市場只有政府一個賣家，且這位賣家進貨價“不能超過年平均收成的30倍”，這就形成了完全壟斷的土地市場，價格低得沒商量。雖然要求提高徵地補償的呼聲日益高漲，但原本可能在2012年12月全國人大常委會上通過的《土地管理法修正案（草案）》，刪除了關於“30倍補償上限”規定，以公平補償原則替代之，最後卻沒能進入表決程序，“胎死腹中”。據衡陽市國土資源局網上公佈的數據，2009年至2012年從農民手中徵地價格為23843-53318元/畝，而同期土地市場商住用地均價約103萬/畝、工業用地均價約24萬/畝。可見，徵地與拍賣價格相關懸殊，最後到農民手中更少。二是農村土地權屬不明晰，土地收益享有主體錯位。2003年3月實施的《土地承包法》從法律的角度規定了農民在承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權，然而現行法律又明確規定農村土地屬集體所有。在土地徵用中土地的所有權和使用權轉移，但失地農民作為集體成員之一，他們對承包土地的決策、處分、收益權是不明確的，事實上形成產權模糊，導致土地收益特別是土地的潛在增值收益分配不明確，這造成在土地收益實際分配中，享有主體錯位，農民從土地收益中得到的太少，土地的潛在收益就沾不上邊。由於這些不合理的頂層設計，最終結果導致政府從農民手中低價徵地，按市場土地高價出售，幾乎獲得了土地收益全部，而農民僅僅獲得低廉的補償費。
　　（二）單一性貨幣補償安置方式不科學
　　當前我國對失地農民主要採取單一性貨幣補償安置、就業安置、留地安置、社保安置等四種安置方式，但由於單一性貨幣安置簡單易行、便於操作，各級地方政府樂用此方式一勞永逸地解決失地農民的問題，大部分農民，從眼前利益出發也願意接受貨幣安置。但從長遠看，這種安置方式很不科學，對國家和農民都存在著許多不利影響。一是不能解決失地農民的後顧之憂。農民失地就相當於工人失業，雖然農民獲得了徵地安置補助費，但沒有養老保險、醫療保險等社會保障，後顧之憂太多，而工人參加了社會統籌保險，其後顧之憂比農民小得多。單一性貨幣安置，即使錢補償再多，也沒有幫助失地農民解決養老保險、醫療保險等基本的社會保障需求，不能給他們一個穩定無憂晚年的生活。二是不適應大多數農民的素質現狀。大多數農民對補償金的使用不能合理規劃，使之失去了增值能力。一般都是直接將補償金轉為消費資金，用於享受，只有少部分考慮投資創業。據對白沙洲失地農民調查，有近60%以上拿到補償金後，第一件事就是買車，而不是考慮用於去投資，基本上都動用補償金用來進行娛樂性消費，徵地僅2-3年時間，70%的徵地補償款已經用於建房或購房、買車、醫病、生活消費等，用於投資發展的不到10%。甚至還有近5%的人把補償金用來進行賭博、吸毒等，很快揮霍光，據調查有一人把徵地拆遷補償的169萬元在不到一個月內全部賭光，還倒欠50萬元，一夜暴富也一夜赤貧。
　　（三）社會保障制度和相關政策不健全
　　由於城鄉二元社會結構尚未完全打破，當前的社會保障制度和政策還沒有實現對農民的全覆蓋，即使是需要照顧的特殊群體—失地農民也是如此。一是社會保障制度不健全。失地農民多數人仍然是農村戶口，目前在城鎮居民中已經基本建立了的失業、醫療、養老保險、最低生活保障等社會保障制度並沒有覆蓋到所有的失地農民。如按現行最低生活保障制度，衡陽市城鎮居民享受低保標準只有8%，而失地農民中最急需享受低保的人數大大超出這個比例。據從白沙洲工業園調查瞭解，對於在40歲、50歲左右，年齡相對較大的這部分失地農民，缺乏非農技術、文化程度低，找不到工作，這部分人約占失地農民總數的25%，又不到領取養老保障金的年齡，也沒納入低保範圍，生活比較困難。如果要實現這部分人低保全覆蓋，需要政府政策對失地農民傾斜，要制定失地農民專項低保政策。二是失地農民就業政策不健全。目前失地農民的就業尚未納入我國現行的就業政策體系，沒有從制度層面進行設計，形成制度框架。在宏觀政策層面，國家強調擴大就業和再就業，但是，主要是針對城鎮居民和城市下崗人員。從具體的政府就業服務機構來看，面對的是城鎮居民，局限於城鎮範圍。所以，失地農民幾乎享受不到城市居民的就業待遇。即使一些地方制定的有關失地農民的政策多為過渡性、單一性措施，針對性、操作性不強，效果不明顯，大多流於形式。專門扶持失地農民創業的政策還寥寥無幾。由於缺乏政策的扶持，失地農民自主創業十分艱難。
　　（四）多數失地農民自身素質不夠高
　　由於農民的思想局限性，他們也不會放棄眼前既得利益而去追求目前還看不見的東西，失地農民自身素質不過關是影響其就業的關鍵原因。一是就業觀念偏差。據調查瞭解，由於家裡徵地拆遷補償經費來得太容易，部分失地農民就業觀不正確，對勞動報酬的要求也比較高，許多農民一個月1000多元的活不願意乾，不願意從事苦、臟、累的工種，對一些保潔、保姆之類的工作他們又不願做，這就使失地農民就業之路變得狹窄。二是文化程度不高。目前尚未就業的失地農民文化素質普遍較低，大多以初中及以下文化程度為主。問卷調查統計結果表明，接受調查的320個人中，小學文化以下112人，占35%;初中文化183人，占57%；高中文化以上25人約占8%。三是缺乏非農技能。大多數失地農民缺乏非農技能，只適合從事簡單重覆工種，就業受限制。而勞動力市場正逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，急需技術性人才。可見失地農民難以適應現代工業化進程中的用工需求，就業空間日益萎縮。據對新塘埠村失地農民務工情況調查結果顯示，92%的人從事簡單的體力勞動，只有8%的人從事技術性工作。四是紀律觀念淡薄。工廠企業對紀律要求嚴格，而農民作風自由散漫，紀律觀念淡薄，多數農民不能很好地遵守企業的規章制度，不能按時上下班，最後被辭退。據白沙洲工業園管委會反映，建園初期，也推薦大批失地農民進園區企業打工，但最後有60%以上的失地農民是因為沒有遵守好企業的規章制度而被淘汰。
　　三、解決失地農民難題的對策思考
　　
　　今年3月17日，李克強總理在記者見面會上回答關於“擔心隨著城鎮化的推進，會有很多農民失去土地，進而形成一城市貧民階層”的提問時強調指出：“我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化…，不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片…，要保護好農民利益”。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵強調，新型城鎮化不再只是上項目，搞建設，其核心是讓低收入農民進城，而不是有錢人進城；是讓自願上樓的農民上樓，而不是農民被迫上樓。這表明解決失地農民問題是我國新型城鎮化建設題中應有之義，也是首當其衝解決的問題。我們在推進新型城鎮化建設過程中，要深刻領會和貫徹落實李克強總理關於新型城鎮化的講話精神，堅持以人為核心的原則，不但要“化地”，提高城鎮化率；更要“化人”，使失地農民轉變為市民，要幫助他們解決安居、養老、就業、教育、醫療等系列問題，使其實現“工作融入企業、子女融入學校、家庭融入社區”的城裡人夢想。
　　（一）建立科學的徵地補償安置機制，確保失地農民長期受益
　　一是建立動態的補償標準調整機制。2010年7月，國土資源部發佈《關於進一步做好徵地管理工作的通知》，要求建立徵地補償標準動態調整機制。2012年10月國土資源部發佈《關於進一步做好徵地管理工作的通知》，明確規定徵地補償標準普遍提高20%—30%，可見提高徵地標準已成不可逆轉趨勢。應以衡陽市土地的市場價值為依據，建立徵地補償標準動態調整機制，合理確定補償標準。即使按1986年《土地管理法》規定的30倍上限標準，再提高20-30%計算：現衡陽市一畝水田，如種一季稻，純收入600元，種雙季稻達1000元，再種油料作物，每畝純收入800元。據調查，一般都是單季稻+油菜籽或雙季水稻+油菜籽，城郊菜農土地經濟效益更高。照此計算，衡陽市每畝賠償到農民手中價應該為5萬—7萬元之間，而衡陽市的2013年補償標準為3.3-6.4萬元，還有提高的空間。二是建立長期的土地收益分享機制。實行土地股份制經營模式。將土地轉為建設用地，允許農民以土地使用權入股、出租的方式參與土地的開發，分享土地增值收益。對工業園區建設和其他經營性項目被徵土地，可採用土地折價全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農民可以定期分得紅利或租費，讓農民“失地不失權”、“失地不失利”，永久享有的土地收益和潛在增值收益權。實行補償金股份經營模式。在尊重群眾意願的前提下，把土地補償金留在村集體作為開發建設資金，通過村民入股、合作開發等形式用於發展農村集體企業或建設標準廠房向外出租，讓“死”錢變“活”，“小”錢變“大”，實現土地補償金的多次增值，讓失地農民獲得長期穩定的收益。三是建立硬性的留地安置補償機制。划出一定數量的建設用地由農村集體經濟組織統一規劃開發經營，培育壯大集體經濟企業，增加失地農民的經營性收入和股本紅利，吸納失地農民就業，或把適量的土地直接分給失地農民，作為“商用+住宅”“二位一體”的用地，底層建門面，上面可建多層公寓，除用於自己居住外，門面和剩餘房子用來出租，可獲得穩定的經濟來源。從調查中瞭解到，衡南縣雲集鎮就實行留地安置辦法：人均留地25平方米，2個人一個門面，一共七層，底層門面，上面住宅，農民一家建2個門面現造價34萬，售價約80餘萬，可獲得直接經濟效益50萬左右，且具有潛在升值效益和長期收益價值。各地均可結合實際，推行該做法，並制定出台《留地安置實施辦法》，形成硬性的留地安置補償機制。
　　（二）建立全覆蓋的社會保障機制，確保失地農民無後顧之憂
　　政府要針對失地農民社會保障需求，建立健全多層次的社會保障機制，實現失地農民社會保障三個“全覆蓋”。即:一是建立失地農民養老保障全覆蓋制度。要提高政府對失地農民的養老補貼標準，減少個人繳費比例，讓所有失地農民交得起養老保險。如湘潭市九華工業園，每個失地農民只需要拿出征地補償款的8%交養老保障，其餘全部由政府兜底。九華園失地農民每人只須一次性繳納養老保障費5000-8000元。湘西經濟開發區（省級），每個失地農民繳納個人部分的40%，實際每人只需繳納養老生活保障金6000餘元，其餘全部由政府兜底。我們可以借鑒他們的做法，提高政府補貼比例。對於政府補貼資金來源可以採取不增加徵地的貨幣補償，而是提高失地農民養老保障補貼的辦法來解決。二是建立失地農民低保全覆蓋制度。將失地農民中老弱病殘人員和家庭人均收入低於當地城鎮居民最低生活保障標準的失地農民納入城市居民最低生活保障範圍，享受城市居民最低生活保障待遇。對於在40歲、50歲以上，年齡相對較大、沒有技術、文化程度低，找不到工作的生活比較困難失地農民，應納入低保範圍。湘潭市目前對40、50歲以上不到領取養老金年齡段的失地農民，實行低保全覆蓋。衡陽市也可根據實際，制定合理的失地農民專項低保政策，實現對這部分失地農民低保全覆蓋。三是建立失地農民失業保險全覆蓋制度。在新形勢下失地農民成為失業人群中一種新的主體，與下崗工人一樣理應納入《失業保險條例》保障範圍內，要建立失地農民失業登記制度，由徵地單位為在勞動年齡段且符合其他規定條件的失地農民辦理失業保險，由社保機構發放失業保險金。失業保險金可由個人和徵地單位按一定的比率共同繳納負擔，個人繳費部分，直接採取在他應得的徵地補償收入中預先扣留。
　　（三）建立多層次的就業扶持機制，確保失地農民失地不失業
　　失地農民自身素質不高，且處於社會弱勢群體地位，找工作困難，政府的扶持是失地農民就業的重要保障。一是建立保護性的就業扶持制度。鼓勵企業招收失地農民的政策措施。明確規定用地單位在服務性、非技術性崗位招工中應優先招用被徵地的勞動力，對用人單位招用失地農村勞動力的，給予社會保險補貼、職業介紹補貼等優惠，如企業招用失地農民，簽訂一定期限勞動力合同的可以享受一定補貼，對吸納失地農民達到一定數量的二、三產業應給予必要的政策優惠等。鼓勵失地農民創業的政策措施。成立失地農民創業服務中心，負責與政府各有關部門聯繫，為創業者註冊、經營、管理和發展提供全方位、高效率的服務，在信用擔保、信息咨詢、科技服務、法律保障等方面多為失地農民創業“開綠燈”，搭建一個優越的服務平臺。對失地農民辦理工商經營許可、經商辦企業等給予優惠待遇，在稅收上也可享受園區企業同等優惠政策；對於失地農民個人開小門點、做小買賣，可借鑒廣洲市的“5平方米經濟”優惠政策，不交稅、不交費，甚至不辦證，鼓勵就業。二是建立管用的就業培訓制度。根據失地農民自身實際情況、培訓機構的培訓資源和企業用工要求，採用“訂單式”培訓方式。用人企業下“訂單”。通過企業下“訂單”，提出人才需求，增強培訓針對性。既能為失地農民提供更多的就業機會，又能同時解決新建工廠、企業的燃眉之急。培訓學校出“菜單”。針對失地農民的年齡結構、文化層次和培訓意願的不同，安排短期、中期與長期培訓三種方式和不同的培訓項目，以適應不同培訓者的要求。政府、企業共同“買單”。培訓費用由政府和用人企業共同“買單”，確保每一個失地農民在接受就業培訓上都擁有平等的機會。失地農民自主“點單”。遵循失地農民自已意願開設培訓科目，據調查，多數願意學習駕駛、面點、烹飪等實用技術，應多組織這方面的培訓。三是建立多渠道的就業安置制度。在老本行上留一部分。鼓勵願意繼續從事養殖業、種植業的農民進入養殖小區、種植小區發展，或以轉租、包租的方式划出生荒地、河灘地，促使其發展種養業。創造崗位吸納一部分。要引進和發展勞動密集型產業，大力發展集體經濟，為失地農民創造較多的就業崗位。同時，在工業園區建立綜合服務配套區、成立物業管理公司，吸納失地農民就業。如白沙洲工業園就為失地農民創造保安、協警、清潔工、執法人員等服務性崗位100多個。組織務工輸出一部分。通過政府組織和民間組織兩個渠道，提供信息，積極組織和推介失地農民外出務工，增加收入。
　　（四）建立合理的居住安置機制，確保失地農民安居樂業
　　安居才能樂業，安居才能安心。合理的居住安置機制，能確保失地農民有房住、儘快住進房、住上放心房。一是先安置後拆遷。要認真貫徹落實國家相關政策法規，做到先安置後搬遷、先補償後拆遷。應在實施拆遷前妥善安排好被拆遷農戶的居住問題，要堅決制止違法強制拆遷行為，不得以犧牲被徵地農民的利益為代價，片面追求拆遷速度，切實保障群眾合法權益。二是重點支持安居。低息貨款。給予失地農民安居房建設低息貸款政策，以建成後的房子為抵押，享受城鎮職工住房公積金貸款購房同等優惠利息。統一規建。按照“科學規劃、合理佈局、綜合開發、配套完善”的思路，把失地農民住宅小區納入城市建設總體規劃，安置地點要在征求失地農民意見的基礎上，選擇與原居住地區位環境相當的地點，並通過統一招標的方式開發建設，統一設計和管理，確保工程質量。三是拆遷補償合理。對於徵用農地涉及的拆遷補償，要充分考慮失地農民實際困難，確定合理的拆遷補償標準，切實維護好農民的利益，以確保農村的社會穩定。對於失地農民農村集體土地上房屋的拆遷，應當參照《國有土地上房屋征收與補償條例》中不低於本地房屋市場價格規定執行，確定合理的補償標準，要保證失地農民建得起與拆遷面積相等的安置房。四是給安置房確權。政府積極與有關部門協調，按照略低於當地土地市場價格，適度調低繳納土地出讓金的標準，由農民繳納主要部分、徵地單位給予補貼，儘量把農民的“小產權房”，轉為與商品房等同性質的“大產權房”，儘早辦理好房產證和國土使用證，讓農民住得放心、安心，安居樂業。
　　（五）創新徵地拆遷安置機制，確保失地農民共享發展成果
　　我們可以借鑒國內外有益經驗，創新失地農民安置模式，盡可能地維護失地農民利益，讓他們共同分享經濟社會發展成果。一是先做大“蛋糕”，再滿足各方“胃口”。在現土地管理模式下，先將城鎮化利潤“蛋糕”做大，然後再分。近年來一直在從事城鎮化投資的國家開發銀行金融公司（簡稱國開金融），根據城鎮化中農民想要更好的補償和有保障的生活、地方政府不願失去土地財政的訴求，拋出解決方案—由國開金融出資並全面負責城鎮化項目，通過前期投入及拉長土地出讓周期方式，將城鎮化的利潤雪球滾大，這樣不僅農民和政府都可以拿到想要的份額，國開金融也可切走一塊甜美的利潤“蛋糕。”二是共享城裡“蛋糕”，享受公共服務均等化。上世紀，日本在高速城市化過程中有很多值得借鑒的經驗。首先是保障進城農民住房。日本利用公共資金建起了“公團住宅”和“公營住宅”，分別為中等收入階層和低收入階層提供的住宅，房租低於市場價格或近乎免費，這為解決進城工作定居的農民提供了大批廉價住房。另外，日本農村人口可以自由流動，進城後不受戶籍限制，能平等享受各種公共服務。我們也應打破戶籍制度障礙，優先解決失地農民享受城鎮基本公共服務；加快實施農民工公寓及廉租住房建設試點工程，逐步將農民工納入公共住房保障體系；開闢農民工隨遷子女入學“綠色通道”，切實解決農民工子女教育問題。三是重新分配“蛋糕”，著力平衡城鄉差距。為了防止城市人口過於集中和實現地區間均衡發展，上世紀60、70年代，日本重新配置工業和全國的交通通信網絡，推進“地方分散”，使人財物從大城市反流回地方，增加了農村的就業機會，使農民在家門口就有班上，從而也緩解了住房問題。另外，還下大力氣建設地方中小學設施，從東京到各小鎮，所有公立學校的設施幾乎都一樣。公立學校的教師、校長均屬國家公務員，由國家直接發放薪水，避免因各地經濟不均衡導致的薪資差異，這使得農村學生也能獲得優質的教育。我國近期將頒佈《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”三個原則，將1萬多個城鎮納入新型城鎮化建設重點。國家將會註重把公共資源投向中小城市和鄉鎮，著力縮短城鄉差距。我們要抓住歷史機遇，把握新型城鎮化發展趨勢，加快農村和小城鎮基礎建設，縮短城鄉差距，使農民在家門口實現就業，農村學生也可接受優質教育。
　　（作者單位：中共衡陽市委講師團）　　（原標題：借力新型城鎮化東風有效破解失地農民難題）